Fornecedor de concessionária de serviço público: se a concessionária quebrar, a prefeitura, o Estado ou a União pagam a conta? O que o STJ fixou no Tema 1.225 e o que exigir no contrato (Lei 8.987, art. 25)

Em regra, não. O contrato entre fornecedor e concessionária é de direito privado, sem relação jurídica com o poder concedente (Lei 8.987/1995, art. 25, § 2º). O STJ fixou no Tema 1.225 (acórdão publicado em 21/09/2026) que a insolvência da concessionária, sozinha, não permite redirecionar a execução ao ente público. Quem protege o fornecedor é o contrato.

Uma distribuidora fictícia de peças e pneus para ônibus vende há seis anos a uma concessionária municipal de transporte coletivo, também fictícia. As vendas são a prazo, com pedido de compra, nota fiscal e canhoto assinado na garagem. Desde março os pagamentos atrasam, e hoje são R$ 480 mil em notas vencidas. Em setembro, o financeiro descobre pelo jornal que a concessionária pediu recuperação judicial e que o município abriu processo de caducidade, que é o procedimento pelo qual o poder público extingue a concessão por falha de quem a executa. A primeira reação do sócio é a de quase todo fornecedor de serviço público: é ônibus da prefeitura, se a empresa quebrar, o município paga. As perguntas vêm logo depois. O município responde pelas notas? Se a distribuidora ganhar uma ação contra a concessionária, pode incluir o município na execução? O que acontece com os ônibus e com a garagem? O que deveria ter sido exigido no contrato, e o que se exige daqui para a frente?

O fornecedor de uma concessionária está dentro da mesma conta que qualquer outro credor. Segundo o Indicador de Inadimplência das Empresas da Serasa Experian, o Brasil fechou junho de 2026 com 9,1 milhões de CNPJs inadimplentes, o maior número da série histórica, R$ 232,9 bilhões em dívidas negativadas e média de 7,3 contas em atraso por empresa. A diferença é que o fornecedor de serviço público costuma vender acreditando ter um fiador que a lei não lhe dá. Este guia mostra por que o poder público, em regra, não assume a dívida da concessionária, o que o Superior Tribunal de Justiça fixou no Tema 1.225, qual porta ficou aberta e quanto ela custa, o que acontece na recuperação judicial e na falência de uma concessionária, o que dá e o que não dá para penhorar, e o que o fornecedor exige no contrato antes de vender a prazo.

Por que o fornecedor acha que a prefeitura pagaria a conta da concessionária?

O fornecedor acha que a prefeitura pagaria porque mistura duas coisas diferentes: a responsabilidade por danos causados na prestação do serviço e a dívida de um contrato comercial. A Constituição trata só da primeira. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (art. 37, § 6º). A regra existe para o passageiro ferido num acidente, para o morador atingido por uma obra, para quem sofre um dano causado por quem presta o serviço. A nota fiscal não paga não é dano causado por agente no exercício do serviço. É inadimplemento de contrato.

A segunda fonte da confusão é real e vem do próprio Superior Tribunal de Justiça. Até 2026, as duas Turmas de direito público do tribunal (Primeira e Segunda) admitiam que a vítima de um dano causado por concessionária, depois de esgotar os meios de cobrança contra a empresa, buscasse a indenização no poder concedente, a título de responsabilidade subsidiária. O acórdão do Tema 1.225 registra essa linha: diz que a Primeira Seção, que reúne as Turmas de direito público, há muito afirmava a responsabilidade subsidiária do poder concedente por danos causados por concessionárias a terceiros, com prescrição contada da constatação da insolvência, e reconhece que havia divergência entre Seções do tribunal.

O precedente mais citado dessa linha é da Segunda Turma, de 2010, relatado pelo Min. Castro Meira e decidido por unanimidade, num caso de indenização em que a prescrição contra o ente foi contada da falência da concessionária.

Há responsabilidade subsidiária do Poder Concedente, em situações em que o concessionário não possuir meios de arcar com a indenização pelos prejuízos a que deu causa. Precedentes.

A mesma orientação aparece em julgamento da Segunda Turma de novembro de 2019, relatado pelo Min. Herman Benjamin: por unanimidade, a corte não conheceu do recurso e manteve acórdão de tribunal estadual segundo o qual a responsabilidade do poder concedente é subsidiária quando o concessionário não tem meios de arcar com as indenizações pelos prejuízos a que deu causa, com o prazo para cobrar o ente contado de quando se constata que o executado não consegue honrar sozinho os seus compromissos (REsp 1.820.097/RJ, julgado em 07/11/2019, DJe 19/12/2019). Naquele processo, os artigos do Código de Processo Civil que decidiriam o Tema 1.225 nem chegaram a ser examinados, por falta de prequestionamento, que é a exigência de que a questão tenha sido debatida na instância anterior.

O ponto que o gestor precisa guardar é que esses casos eram de vítimas, não de fornecedores: pessoas que sofreram dano causado pela concessionária e tinham sentença de indenização. O fornecedor que vendeu peças a prazo está em outra situação jurídica, regida por outra regra, e essa regra, como se verá adiante, é ainda menos favorável a ele. Em setembro de 2026, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça encerrou a divergência sobre o redirecionamento.

O que o STJ decidiu no Tema 1.225?

O Superior Tribunal de Justiça decidiu no Tema 1.225 que a insolvência da concessionária, sozinha, não autoriza redirecionar o cumprimento de sentença contra o poder concedente que não participou da fase de conhecimento da ação. O julgamento foi da Corte Especial, o órgão de julgamento formado pelos ministros mais antigos do tribunal, em recurso especial repetitivo, e a tese passa a orientar o julgamento dos casos iguais em todo o país.

A identificação completa do julgado é esta. Tema 1.225 dos recursos repetitivos, recurso paradigma REsp 2.005.469/RJ, julgado em conjunto com outros cinco recursos especiais vindos do Rio de Janeiro, relator o Min. Raul Araújo. O tema foi afetado em 05/12/2023 (DJe 12/12/2023), com suspensão nacional dos processos sobre a matéria. O julgamento começou em 06/05/2026, com o voto do relator e o pedido de vista do Min. Luis Felipe Salomão, foi concluído na sessão virtual de 08 a 15/09/2026, e o acórdão foi publicado em 21/09/2026. O recurso foi provido por unanimidade; a tese foi fixada por maioria, vencida na redação a Min. Nancy Andrighi, que acompanhou a fundamentação e o resultado e propôs outro texto para a tese. O acórdão publicado em 21/09/2026 ainda está sujeito a embargos.

É inviável o redirecionamento automático do cumprimento de sentença contra o poder concedente, apenas em razão de posterior insolvência da concessionária ou permissionária de serviço público, quando o ente público não foi convocado a participar da fase cognitiva da ação, por violação aos limites subjetivos da coisa julgada (CPC, arts. 506 e 513, § 5º) e ao devido processo legal (CPC, arts. 7º, 9º e 10).

Traduzindo: quem tem uma sentença contra a concessionária não pode, na hora de receber, pedir ao juiz que inclua o município, o Estado ou a União na execução porque a empresa não tem bens. Os fundamentos são dois. O primeiro são os limites da coisa julgada: a sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros (art. 506 do CPC), e o cumprimento da sentença não poderá ser promovido em face do fiador, do coobrigado ou do corresponsável que não tiver participado da fase de conhecimento (art. 513, § 5º). O segundo é o devido processo legal: não se proferirá decisão contra uma das partes sem que ela seja previamente ouvida (art. 9º), e o juiz não decide com base em fundamento sobre o qual as partes não tiveram oportunidade de se manifestar (arts. 7º e 10).

O caso concreto ajuda a medir o alcance da tese. Um passageiro, vítima de acidente, ganhou ação de indenização contra uma empresa de ônibus concessionária do transporte coletivo no Rio de Janeiro. Na fase de cumprimento de sentença, com a empresa insolvente, pediu que a cobrança fosse redirecionada ao Município do Rio de Janeiro. O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro autorizou, com base na responsabilidade do art. 37, § 6º, da Constituição, e contou a prescrição a partir da constatação da insolvência. O Superior Tribunal de Justiça reformou a decisão e excluiu o Município do cumprimento de sentença.

O tema tinha uma segunda pergunta: a partir de quando corre o prazo de prescrição para redirecionar a execução ao ente público. Como a resposta à primeira foi negativa, a Corte Especial considerou essa segunda questão prejudicada. Não há, portanto, tese do Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.225 sobre o termo inicial da prescrição.

O que o acórdão do Tema 1.225 diz sobre as dívidas da concessionária?

O acórdão do Tema 1.225 diz que nem a Constituição nem a Lei de Concessões fazem do poder concedente um garantidor das dívidas da concessionária. A tese trata do cumprimento de sentença, mas a ementa vai além e fala expressamente em dívidas inadimplidas, o que alcança a nota fiscal do fornecedor.

O art. 37, § 6º, da Constituição Federal estabelece a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos causados, por seus agentes, a terceiros. Mas a norma não prevê responsabilidade solidária ou subsidiária automática entre o poder concedente e a concessionária ou permissionária, em razão de posterior insolvência destas ou de dívidas inadimplidas por estas.

Duas expressões desse trecho interessam diretamente ao fornecedor. Posterior insolvência é o cenário da concessionária que entra em crise depois de contratar. Dívidas inadimplidas é exatamente a nota vencida da distribuidora do exemplo. Para nenhuma das duas, segundo o acórdão, existe responsabilidade automática do ente público. O item seguinte da ementa aponta a razão: o regime das concessões pressupõe que a empresa privada que presta o serviço tem patrimônio próprio e assume os riscos da exploração econômica.

Assim, a mera posterior insolvência da delegatária insere-se no risco do empreendimento assumido pelo ente privado e, por si só, não gera responsabilidade subsidiária do ente público por condenações patrimoniais impostas exclusivamente à concessionária ou permissionária.

O acórdão acrescenta dois argumentos. Um é econômico: transferir ao erário os riscos privados da concessão criaria estímulo para que concessionárias deixassem de pagar suas dívidas. O outro é de coerência com o Supremo Tribunal Federal: o acórdão do Superior Tribunal de Justiça invoca, por analogia, precedentes vinculantes do Supremo sobre contratos da Administração (a ADC 16 e os Temas 246 e 1.118 da repercussão geral), que, na leitura do acórdão, afastam a responsabilização automática da Administração contratante pelo inadimplemento das empresas que ela contrata e exigem prova de culpa do próprio Estado.

O que a Lei de Concessões diz sobre o contrato do fornecedor com a concessionária?

A Lei de Concessões diz que o contrato do fornecedor com a concessionária é de direito privado e não cria nenhuma relação jurídica entre o fornecedor e o poder concedente. É a regra que decide a dúvida do gestor, e ela está na lei desde 1995, antes de qualquer julgamento.

Os contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros a que se refere o parágrafo anterior reger-se-ão pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os terceiros e o poder concedente.

O fornecedor de peças, combustível, uniformes, software, manutenção ou vigilância é o terceiro de que fala a lei. O parágrafo anterior autoriza a concessionária a contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido (art. 25, § 1º), e o § 2º diz qual é a natureza desses contratos. O contrato da distribuidora é privado, como qualquer contrato entre empresas. O poder concedente não é parte dele, não é garante dele e não assume o que ficou para trás.

A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça já leu a relação da mesma forma. Num pedido de suspensão de liminar sobre o contrato entre uma distribuidora de gás canalizado e a empresa que lhe fornecia gás natural liquefeito, o tribunal afirmou que a relação entre concessionária e fornecedora é de direito privado, regida pelas regras próprias e pela autonomia das vontades, e negou ao poder concedente, terceiro nessa relação, o uso da suspensão, por não haver interesse público primário em jogo (AgInt na SLS 3.311/PE, unânime, sessão virtual encerrada em 12/12/2023). Era decisão sobre suspensão de liminar, não julgamento de mérito, mas a leitura coincide com a do art. 25, § 2º.

A lei reforça a mesma ideia em dois outros pontos. Concessão de serviço público é a delegação da sua prestação a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (art. 2º, II). E incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade (art. 25, caput). Quem assume o risco do negócio é a concessionária, e é contra ela que o fornecedor cobra.

Mesmo quando o poder público retoma o serviço, a dívida não muda de dono. A lei trata expressamente da caducidade, que é a extinção da concessão por inexecução do contrato.

Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.

Aplicado ao exemplo: se o município concluir o processo de caducidade e assumir a operação das linhas, as notas da distribuidora continuam sendo dívida da concessionária. O município passa a prestar o serviço, e a distribuidora continua cobrando a empresa que comprou as peças.

O mesmo vale quando a concessionária em crise passa às mãos de quem a financiou. A lei permite que o poder concedente autorize a assunção do controle ou da administração temporária da concessionária por seus financiadores e garantidores, para promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços (art. 27-A). Essa assunção não altera as obrigações da concessionária e de seus controladores para com terceiros (§ 2º), e a administração temporária não acarreta responsabilidade aos financiadores e garantidores pelos compromissos com terceiros (§ 5º). Se um banco assumir a administração da concessionária, o fornecedor continua credor da concessionária, e não do banco.

A lógica é a mesma quando o devedor do fornecedor não é concessionária, e sim uma empresa contratada diretamente pela Administração. Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato, e a inadimplência do contratado em relação aos encargos comerciais não transfere à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento (Lei 14.133/2021, art. 121, caput e § 1º). A exceção do § 2º, para serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, trata de encargos trabalhistas e previdenciários, não de fornecedores. Quando o devedor é o próprio ente público, o caminho é outro, explicado no guia sobre órgão público que não paga fornecedor.

O Tema 1.225 vale para o fornecedor, se o caso julgado era de um passageiro?

O Tema 1.225 vale diretamente para o fornecedor que já tem sentença contra a concessionária, e a lei resolve o caso de quem ainda não tem. O caso julgado era de um passageiro com sentença contra uma empresa de ônibus. Para o fornecedor, que tem um contrato privado com a concessionária, a regra é ainda mais clara, porque a lei diz que não há relação jurídica entre ele e o poder concedente (art. 25, § 2º). Na prática, o fornecedor está numa de duas situações.

1. Fornecedor que já tem sentença contra a concessionária e descobre que ela não tem bens. A tese se aplica em cheio: o cumprimento de sentença não pode ser redirecionado ao ente que não participou da fase de conhecimento. Pedir a inclusão do município na execução, nessa fase, contraria o repetitivo e custa tempo que o credor poderia usar nas garantias, na habilitação ou na busca de bens da própria concessionária.
2. Fornecedor que ainda não entrou com ação e está decidindo contra quem cobrar. A tese não trata dessa fase. O que decide é a lei (art. 25, § 2º), somada ao item 2 da ementa, que afasta a responsabilidade automática do ente por dívidas inadimplidas pela concessionária. Colocar o ente no processo desde o início é juridicamente possível, mas exige fundamento próprio, que é o assunto da próxima seção.

Em qualquer das duas situações, a concessionária continua sendo a devedora principal, e a cobrança dela segue a régua comum: notificação, protesto, negativação, execução do título ou ação monitória, conforme o documento disponível. O roteiro da fase de execução está nos guias sobre execução de título extrajudicial e cumprimento de sentença.

Em que hipótese o poder concedente pode ser chamado a pagar?

O poder concedente só pode ser chamado a pagar se houver falha própria do Estado, provada numa ação de conhecimento em que ele seja réu desde o início. O Superior Tribunal de Justiça não fechou essa porta, mas deixou claro que ela está entreaberta, não escancarada.

Ainda que, em tese, se admita responsabilização do poder concedente por omissão ou falha no dever de fiscalizar (culpa in vigilando) ou por vício na escolha da concessionária ou permissionária (culpa in eligendo), tal responsabilidade não pode ser presumida, nem é automática, dependendo de prova específica da falha estatal, a ser produzida na fase de cognição da respectiva ação, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, inerentes ao devido processo legal, sendo inviável sua decretação direta na fase de cumprimento de sentença.

O voto-vista do Min. Luis Felipe Salomão explica de onde viria essa falha. A Lei de Concessões manda o poder concedente regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação (art. 29, I), e lhe dá acesso aos dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessionária (art. 30). Para o ministro, esse dever inclui acompanhar a saúde financeira da empresa, e deixar a concessionária perder as condições econômicas sem abrir o processo de caducidade pode, em tese, gerar responsabilidade subsidiária por falha de fiscalização. Ainda assim, ele acompanhou o relator na tese e no resultado, adotando a conclusão de que essa responsabilidade tem dois pressupostos.

não é automática e pressupõe, no plano processual, sua participação na fase cognitiva; e, no plano material, a demonstração concreta de falha estatal própria ou de nexo de causalidade

Para o fornecedor, especificamente, a hipótese é ainda mais estreita. O voto do relator lembra a lição de Marçal Justen Filho, que distingue o usuário do terceiro contratado pela concessionária: perante o fornecedor, a mera insolvência do concessionário não autoriza chamar o poder concedente, e essa possibilidade só se cogita quando a própria insolvência decorre de atuação defeituosa do ente, como um reajuste de tarifa devido pela lei e pelo contrato e não concedido, que compromete a solvência da empresa. É doutrina lembrada no voto, não tese do tribunal, e nenhum julgado do Superior Tribunal de Justiça aplicando essa hipótese a fornecedor foi localizado na pesquisa deste guia.

Antes de seguir por essa via, o gestor precisa colocar quatro custos na mesa.

1. Ela exige ação de conhecimento contra a concessionária e o ente, desde o início. A sentença que o fornecedor eventualmente já tenha contra a concessionária não serve para alcançar o ente.
2. Ela exige prova específica de falha estatal, como fiscalização omissa diante de sinais conhecidos, reajuste devido e não pago ou escolha viciada da concessionária, e do nexo entre essa falha e o prejuízo do fornecedor. A falha não se presume, e o ônus não se inverte de forma genérica.
3. O processo contra ente público segue as regras da Fazenda Pública em juízo, com prazos e recursos próprios.
4. Se houver condenação, o pagamento sai pelo regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, explicado no guia sobre órgão público que não paga fornecedor.

A conclusão honesta é que, para a maioria dos fornecedores, essa via não compensa sem um elemento concreto de falha do poder concedente, e esse elemento precisa existir antes da ação, não ser procurado depois dela.

A concessionária de serviço público pode entrar em recuperação judicial?

A concessionária privada de serviço público pode, em regra, pedir recuperação judicial, com uma exceção legal expressa para o setor de energia elétrica. A Lei 11.101/2005 exclui do seu regime a empresa pública, a sociedade de economia mista, as instituições financeiras e outras entidades que enumera (art. 2º), e a concessionária privada não está nessa lista. Para a energia elétrica, porém, há regra própria.

Não se aplicam às concessionárias de serviços públicos de energia elétrica os regimes de recuperação judicial e extrajudicial previstos na Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, salvo posteriormente à extinção da concessão.

A distribuidora ou a transmissora de energia, portanto, não entra em recuperação judicial enquanto tiver a concessão. A regra fala das concessionárias, e a empresa que as controla não é concessionária, de modo que, em princípio, segue a regra geral da Lei 11.101. Para os demais setores, como transporte, saneamento, rodovias ou telecomunicações, o fornecedor confere a lei do setor e o contrato de concessão antes de concluir qualquer coisa.

Se a concessionária pedir recuperação judicial, o fornecedor segue o caminho de qualquer credor: habilita o crédito, confere a classe, acompanha o plano e verifica se alguma parcela é extraconcursal, como o fornecimento feito depois do pedido. Os detalhes estão nos guias sobre recuperação judicial do cliente devedor e crédito extraconcursal. O que a concessão acrescenta é um risco específico: se o plano fracassar e a falência for decretada, a concessão se extingue, e os bens reversíveis voltam ao poder concedente.

O que acontece com a dívida se a concessionária falir ou perder a concessão?

Se a concessionária falir ou perder a concessão, a dívida com o fornecedor continua sendo da concessionária, e o poder concedente assume o serviço e os bens reversíveis, não as dívidas. A falência de uma concessionária tem uma consequência que não existe para as outras empresas: a decretação da falência das concessionárias de serviços públicos implica extinção da concessão, na forma da lei (Lei 11.101, art. 195). A Lei de Concessões diz o mesmo ao listar as causas de extinção: advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão, anulação e falência ou extinção da empresa concessionária (art. 35).

Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato (art. 35, § 1º), e há a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários (§ 2º). A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis (§ 3º). Bens reversíveis são os bens ligados ao serviço que, pelo edital e pelo contrato, voltam ao poder concedente quando a concessão acaba. Na leitura do fornecedor: os ônibus continuam rodando, agora sob outra gestão, e as notas continuam sendo crédito contra a concessionária ou contra a massa falida.

Antes da falência, três outros instrumentos costumam aparecer no noticiário, e nenhum deles transfere a dívida ao ente.

• Intervenção: o poder concedente assume temporariamente a gestão da concessionária, por decreto, com interventor, prazo, objetivos e limites, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço (art. 32). É gestão para manter o serviço, e a lei não prevê que as dívidas passem ao ente.
• Caducidade: a extinção da concessão por inexecução, declarada pelo poder concedente depois de processo administrativo com direito de defesa (art. 38, caput e § 2º). Uma das causas é a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação do serviço (§ 1º, IV). Declarada a caducidade, o poder concedente não responde pelos compromissos com terceiros (§ 6º).
• Encampação: a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização à concessionária (art. 37). A indenização é da concessionária, não do fornecedor dela.

Na falência, o fornecedor habilita o crédito, na classe que lhe couber, e acompanha a arrecadação e a venda dos bens da massa, como explicado no guia sobre habilitação de crédito na falência. Pedir a falência da concessionária como forma de pressão tem, aqui, um efeito colateral que o credor precisa pesar: a falência extingue a concessão e pode reduzir o patrimônio útil da devedora. O uso do pedido de falência na cobrança está no guia sobre pedido de falência como instrumento de cobrança.

O fornecedor pode penhorar ônibus, garagem ou recebíveis da concessionária?

O fornecedor pode buscar a penhora de bens da concessionária, mas o patrimônio disponível costuma ser menor do que parece, por dois motivos. O primeiro são os bens reversíveis, que voltam ao poder concedente quando a concessão acaba (art. 35, § 1º) e podem incluir frota, garagem e instalações, conforme o edital e o contrato. Enquanto a concessão dura, o Superior Tribunal de Justiça admite a penhora de bens da concessionária desde que ela não comprometa a atividade-fim, e é a concessionária que precisa provar que o bem está afetado ao serviço.

A jurisprudência do STJ admite a penhora de bens de concessionárias de serviço público desde que a constrição não comprometa a consecução da atividade-fim, sendo ônus da executada demonstrar que os bens estão afetados ao serviço e que sua penhora afetaria a prestação adequada e contínua, prova que, segundo as instâncias ordinárias, não foi produzida.

O caso interessa diretamente ao fornecedor: era execução de título extrajudicial movida por credor privado contra concessionária de transporte público, e a penhora de 28 ônibus foi mantida porque a concessionária não provou que eles eram indispensáveis ao serviço. A mesma regra funciona no sentido inverso quando a prova existe. Em julgamento da Primeira Turma de março de 2019, numa execução fiscal, a corte manteve o afastamento da penhora de 22 ônibus porque o tribunal de origem constatou prejuízo à atividade-fim da concessionária (AgInt no REsp 1.448.987/SC, unânime). O resultado depende do bem, da frota disponível e da prova de cada lado.

O segundo motivo são os recebíveis. Nos contratos de financiamento, as concessionárias poderão oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a continuidade da prestação do serviço (art. 28), e podem ceder ao financiador de longo prazo, em caráter fiduciário, parcela de seus créditos operacionais futuros (art. 28-A). Quando isso acontece, a receita de tarifa já está comprometida com quem financiou a concessionária, e o que sobra para o fornecedor é menor do que o faturamento sugere.

Isso não torna a execução inútil. A penhora de bens da concessionária é possível nos termos acima, e saldos em conta, créditos que não estejam cedidos e o patrimônio de garantidores pessoais podem ser buscados pelas vias comuns, inclusive o bloqueio de contas pelo Sisbajud. O que muda é a expectativa: a penhora da frota depende de prova, pode ser disputada e perde o objeto se os bens reverterem ao poder concedente, e por isso o fornecedor não deve precificar o risco da venda a prazo contando com ela. Se a concessionária oferecer seguro-garantia ou fiança bancária na execução, o guia sobre seguro-garantia e fiança bancária na execução mostra o que conferir.

Os sócios, a holding ou as empresas do consórcio respondem pela dívida da concessionária?

Os sócios, a holding e as empresas do consórcio não respondem automaticamente pela dívida da concessionária, mas cada um pode ser alcançado pelas vias próprias do direito privado, com prova. Se a concessão é operada por consórcio de empresas, formato que a Lei de Concessões admite (art. 2º, II), o fornecedor cobra o consórcio e, salvo cláusula, não pode contar com solidariedade entre as consorciadas, que somente se obrigam nas condições previstas no contrato de consórcio (Lei 6.404/1976, art. 278, § 1º); a solidariedade prevista no Código de Defesa do Consumidor vale para o consumidor, não para o fornecedor, como explica o guia sobre consórcio de empresas devedor. A holding e os controladores só respondem pela dívida da concessionária por desconsideração da personalidade jurídica, com prova de abuso, desvio de finalidade ou confusão patrimonial (art. 50 do Código Civil), tema dos guias sobre grupo econômico e desconsideração da personalidade jurídica. E o financiador que assume a administração temporária da concessionária em crise não responde pelos compromissos dela com terceiros (Lei 8.987, art. 27-A, § 5º).

A via que funciona, nesses casos, é a que foi montada antes da venda: o aval ou a fiança do controlador no contrato de fornecimento. Com ela, o sócio ou a holding respondem porque assinaram, e não porque o credor conseguiu provar abuso anos depois.

E se quem presta o serviço for uma estatal, e não uma concessionária privada?

Se quem presta o serviço for empresa pública ou sociedade de economia mista, as regras de cobrança mudam. A Lei 11.101 não se aplica a essas empresas (art. 2º, I), de modo que não há recuperação judicial nem falência, e a forma de executá-las depende de atuarem ou não em regime concorrencial, conforme o Tema 253 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. Esse caminho está no guia sobre órgão público que não paga fornecedor. A primeira providência, em qualquer caso, é conferir no CNPJ, no contrato de fornecimento e no edital quem é, de fato, o devedor.

Quem paga a dívida da concessionária em cada situação?

A dívida da concessionária é paga, em cada situação, por quem a lei ou o contrato apontam, e o poder concedente não aparece como pagador automático em nenhuma delas. A tabela abaixo resume o artigo por tipo de devedor, com a regra que decide e o que o fornecedor faz.

O que exigir no contrato antes de fornecer a uma concessionária?

Antes de fornecer a uma concessionária, o fornecedor exige no contrato o que a lei não lhe dá: uma garantia que não dependa do patrimônio afetado à concessão, limites de exposição e gatilhos de saída. Cada item abaixo tem o seu porquê na Lei de Concessões.

1. Garantia do próprio direito privado: aval ou fiança dos controladores, seguro-garantia ou fiança bancária e, quando o contrato de concessão e os financiamentos da concessionária permitirem, cessão fiduciária de recebíveis livres. O motivo é que o patrimônio livre da concessionária é menor do que parece: os bens reversíveis voltam ao poder concedente (art. 35, § 1º) e os direitos emergentes da concessão podem estar dados em garantia a financiadores (art. 28). As modalidades estão no guia sobre aval, fiança e garantias reais.
2. Limite de crédito e prazo curto, revistos a cada trimestre. A perda das condições econômicas é causa de caducidade (art. 38, § 1º, IV), e a caducidade não transfere a dívida ao ente (§ 6º): a exposição precisa caber no que o fornecedor aceita perder.
3. Cláusula de vencimento antecipado de todas as notas em aberto por pedido de recuperação judicial, decreto de intervenção, abertura de processo de caducidade, protesto ou execução relevante contra a concessionária, com multa proporcional. A redação está nos guias sobre cláusulas contratuais que blindam o crédito e cláusula penal.
4. Cláusula de informação: a concessionária se obriga a comunicar ao fornecedor, em prazo curto, pedido de recuperação judicial, intervenção, abertura de processo de caducidade e pedido de reequilíbrio do contrato de concessão.
5. Quem contrata e quem paga. Se a concessão é operada por consórcio, o fornecedor confere qual consorciada assina o pedido e em nome de quem sai a nota. Se o edital ou o contrato de concessão prever alguma forma de pagamento direto do ente a fornecedores essenciais, a cláusula é lida antes de se contar com ela: é previsão rara e depende do texto de cada contrato.
6. Registro da entrega e do aceite em cada venda: pedido de compra, nota fiscal, canhoto assinado e e-mail de aceite. Se a saída for recuperação judicial ou falência, a habilitação depende desse papel. A lista completa está no checklist antes de encaminhar clientes em atraso.
7. Regra interna de corte: com quantos dias de atraso a venda a prazo para e quando o crédito vai para cobrança, igual para todos os clientes. O tratamento dos pedidos de prazo enquanto se negocia está no guia sobre cliente que pediu prazo e sumiu.

Nenhuma dessas medidas elimina o risco. Elas reduzem a exposição, antecipam a saída e dão ao fornecedor um caminho de cobrança que não depende só do patrimônio da concessionária. A análise de crédito que antecede o limite está no guia sobre análise de crédito de clientes.

Como acompanhar a saúde financeira de uma concessionária?

O fornecedor acompanha a saúde financeira de uma concessionária por sinais públicos, porque quem tem acesso às contas por dentro é o poder concedente (art. 30), não ele. A vantagem é que a concessão deixa rastro público: o contrato, os atos do ente e boa parte dos números são acessíveis a qualquer interessado. As fontes a acompanhar são estas.

• O edital, o contrato de concessão e os aditivos: prazo, bens reversíveis, garantias, regras de reajuste, hipóteses de intervenção e de caducidade.
• Os atos do poder concedente no diário oficial: decreto de intervenção, abertura de processo de caducidade, reajustes de tarifa concedidos, negados ou atrasados.
• Os relatórios da agência reguladora ou do órgão que fiscaliza o serviço.
• As demonstrações financeiras, quando a concessionária é sociedade anônima e as publica.
• As certidões de protesto e de distribuição de ações e execuções contra a concessionária e contra a controladora.
• Os pedidos de recuperação judicial da concessionária ou de outras empresas do grupo.

Alguns sinais pedem revisão imediata do limite e do prazo de venda.

1. Atraso crescente nos pagamentos ou pedidos de prorrogação repetidos.
2. Reajuste de tarifa atrasado ou negado, ou disputa aberta de reequilíbrio com o ente público.
3. Protestos e execuções de outros fornecedores contra a concessionária.
4. Notícia de intervenção, de processo de caducidade ou de nova licitação do serviço.
5. Recuperação judicial da controladora ou de outra empresa do grupo.
6. Sinais operacionais, como frota parada, redução de linhas ou multas aplicadas pelo órgão fiscalizador.

Qual o passo a passo do fornecedor quando a concessionária para de pagar?

O passo a passo abaixo cobre o período entre o primeiro atraso relevante e a decisão sobre cada via de cobrança. Ele serve tanto para a distribuidora do exemplo quanto para quem fornece a concessionárias de energia, saneamento, rodovias ou limpeza urbana.

1. Identificar quem é o devedor no papel: concessionária privada, consórcio, estatal ou o próprio ente, pelo contrato de fornecimento, pelo CNPJ e pelo edital da concessão.
2. Separar os documentos da dívida (contrato, pedidos, notas fiscais, canhotos e e-mails de aceite) e o histórico de cobrança.
3. Ler o contrato de concessão e os aditivos, que são públicos: prazo, bens reversíveis, garantias, hipóteses de intervenção e caducidade e eventual previsão de pagamento direto a terceiros, que é rara.
4. Verificar a situação da concessão e da concessionária: intervenção, processo de caducidade, pedido de recuperação judicial, falência, nova licitação, e a situação da controladora.
5. Se houver garantia contratual (aval, fiança, seguro-garantia ou cessão de recebíveis), executá-la primeiro.
6. Cobrar a concessionária pela régua normal, com notificação, protesto e execução ou monitória, e declarar o vencimento antecipado das parcelas futuras, se o contrato permitir.
7. Em recuperação judicial ou falência, habilitar o crédito no prazo, pedir a classificação correta e acompanhar o plano ou a liquidação.
8. Avaliar, com parecer, se existe elemento concreto de falha do poder concedente (fiscalização omissa, reajuste devido e não pago, escolha viciada) que justifique ação de conhecimento contra a concessionária e o ente, desde o início. Sem esse elemento, não gastar com essa via.
9. Avaliar a desconsideração da personalidade jurídica ou a responsabilização de controladores, com provas, sabendo que ela não é automática.
10. Rever a política de crédito para concessionárias (limite, prazo, garantia, informação e monitoramento) e formalizá-la nos contratos novos.

Quais erros custam mais caro ao fornecedor de concessionária?

Seis erros aparecem com frequência quando o devedor é uma concessionária de serviço público. Todos têm a mesma raiz: tratar o poder concedente como se fosse fiador do contrato.

1. Vender a prazo confiando que é serviço público e que, se a empresa quebrar, o ente paga. A lei diz o contrário desde 1995 (art. 25, § 2º).
2. Não ler o contrato de concessão, que é público e diz quais bens voltam ao ente, quais garantias a concessionária deu e quando a concessão pode acabar.
3. Vender sem garantia pessoal ou bancária, contando com a penhora de frota, garagem ou recebíveis que podem ser reversíveis ou estar comprometidos com financiadores.
4. Esperar a execução contra a concessionária dar em nada para só então pensar no ente. Nessa hora, a sentença não alcança quem não participou da fase de conhecimento.
5. Perder o prazo de habilitação na recuperação judicial ou na falência enquanto se discute se o município vai pagar.
6. Pedir a inclusão do ente público na execução contra a concessionária. O pedido contraria o Tema 1.225 e consome tempo que deveria ir para as garantias e para a busca de bens.

Como a TVR conduz a cobrança de fornecedores de concessionárias?

A TVR entra nesse tipo de carteira em quatro movimentos. O primeiro é preventivo: revisamos o contrato de fornecimento antes da venda a prazo, com limite, prazo, garantia do controlador ou bancária, vencimento antecipado e cláusula de informação sobre recuperação judicial, intervenção e caducidade. O segundo é a gestão da inadimplência: régua escrita, notificação, protesto e execução contra a concessionária e os garantidores, e habilitação do crédito se vier recuperação judicial ou falência. O terceiro é a análise honesta do poder concedente: só recomendamos incluir o ente numa ação quando há elemento concreto de falha estatal e a conta fecha, e não pedimos a inclusão dele na execução, porque o Tema 1.225 a veda. O quarto é a blindagem contratual das próximas vendas, com a política de crédito para concessionárias escrita e aplicada igual a todas elas.

Todo esse acompanhamento roda no painel próprio do escritório, plataforma desenvolvida pela TVR onde o cliente enxerga em tempo real a carteira, os acordos, a situação de cada crédito habilitado e os indicadores da recuperação. Se a sua empresa vende a prazo para concessionárias de serviço público, ou já tem notas vencidas com uma delas, agende uma reunião de diagnóstico gratuito em tvradv.com.br. Olhamos juntos a carteira, quem deve, quanto, desde quando e qual o melhor caminho para cada caso.

Vamos conversar.
O primeiro passo é o diagnóstico.

Em uma conversa inicial, entendemos a sua operação e mostramos quanto da sua carteira ainda dá para recuperar e como transformar inadimplência em caixa.